3. Az új hazai "közbeszerzési törvény"

3.1. Az új törvény jellemző "hívószavai"

Az új közbeszerzési törvény három fontos hívószava a következő: "csatlakozás, felkészülés és jogharmonizáció". Különösen felhívjuk a figyelmet a közösségi szabályozás két fontos kinyilvánított alapkövetelményére, amelyeket az új Kbt. megalkotásánál is figyelembe kellett venni:

- a társadalom, a közjó ("a közösség") érdekeinek figyelembevétele és - a beszerzés során érvényesüljön a "pénzért értéket" elve.

Azt is meg kell jegyezni, hogy ennek a két alapkövetelménynek a meghatározását súlyos tévedés lenne csak "elméleti" kinyilvánításnak tekinteni. A versenyeztetési eljárás lefolytatása és a szerződés megkötése, majd teljesítése esetén ugyanis az ismertetett alapkövetelmények teljesülését az ellenőrzés alkalmával számon fogják kérni! A közbeszerzés szereplőinek ezzel a ténnyel számolniuk kell, és üzletpolitikájukban figyelembe kell venniük.

3.2. Versenyorientált közbeszerzés: a verseny mint alapvető szempont és követelmény az új szabályozásban

A közbeszerzés alapvetően az ajánlattevők közötti versenyt jelenti. Jelenleg a hazai közbeszerzési piacon a belföldi vállalkozók közötti verseny a jellemző. A versenyben a nemzetközi szerződéseink alapján biztosítani kell a nemzeti elbánás alapelvének érvényesülését is. Az elmúlt évek gyakorlata alapján az is megállapítható, hogy a külföldi ajánlattevők versenyből való kizárása nem volt tipikus és jellemző eset. A statisztikák alapján a külföldi ajánlattevők részesedése a hazai közbeszerzési eljárásokba értékben és számban cca. 3,4 százalékot ért el.

A verseny szempontjából azt kell vizsgálni, hogy az ajánlattevők ki tud-ják-e használni a piacra lépés lehetőségét, az információk megszerzését, és ké-pesek-e színvonalas ajánlatot benyújtani. A csatlakozást követően a verseny fokozódni fog, hiszen a külföldi ajánlattevő megjelenési esélye nagyobb lesz, szélesebb körben kell biztosítani a nemzeti elbánást, sőt, ajánlatot tehetnek tengerentúli vagy távol-keleti vállalkozók is. Természetesen azt is meg kell jegyezni, hogy a magyar cégek és gazdálkodók is korlátozás nélkül részt vehetnek ajánlattevőként a külföldi piacokon.

3.3. A szabályozás tervezett struktúrája

3.3.1. Az "új törvény"

Az új közbeszerzési törvény külön fejezetben szabályozza a közösségi értékhatárt elérő beszerzéseket, ezek a szabályok maximálisan igazodnak a közösségi joghoz. A limit beszerzési típusonként változik. Az értékhatárokat elérő esetekben a közösségi szabályoknak maradéktalanul érvényesülniük kell.

Az uniós közbeszerzési limitek a hazaiaknál nagyságrendileg magasabbak. Ennélfogva továbbra is szükséges a nemzeti értékhatárok megállapítása, és az ezeket elérő beszerzéseknél a részletes eljárási szabályrendszer fenntartása. Az új törvényben önálló rész tárgyalja majd a nemzeti értékhatárt elérő, de a közösségi értékhatár alatt maradó közbeszerzéseket. Ebben a körben mód van a közösségi szabályoktól - indokolt mértékig a Római Szerződésben foglalt elvek figyelembevételével

- eltérő rendelkezések magalkotására, a cél a mainál egyszerűbb, rugalmasabb és gyorsabb szabályok kialakítása. Úgy is fogalmazhatnánk, hogy a nemzeti és a közösségi értékhatár közötti beszerzések esetén sor kerül a jelenleg hatályos közbeszerzési törvény célszerű felülvizsgálatára és korszerűsítésére.

A közösségi rendelkezéseknek megfelelően differenciált lesz az eljárási rend, az eljárás alanyától (pl. közszolgáltatók) és tárgyától (pl. építési beruházás, szolgáltatás) is függő szabályozást kell alkalmazni.

Más, sajátos eljárást kell alkalmazni az úgynevezett közszolgáltatókra, a víz-, az energiaszolgáltatás, illetve a távközlés és a tömegközlekedés területén.

A közösségi jog a szolgáltatások megrendelésénél - mint azt már korábban ismertettük - a szolgáltatások típusától függően különböző rendelkezéseket ír elő. A nyilvánvalóan fontosabb ("A típusú") szolgáltatásoknál a szigorúbb, általános szabályok alkalmazását kívánja meg. A nem elsőbbségi "B típusú" szolgáltatások esetében már engedékenyebb, elnézőbb követelményrendszert állít.

Egyes szerződéstípusokra is alkalmazni kell majd a közösségi szabályokat. Az építési beruházásokhoz tartozik az úgynevezett "építési koncesszió" is. Így mindazok az építési beruházások, amelyek elérik az ötmillió eurós értékhatárt, a közösségi szabályok szerint a közbeszerzés hatálya alá tartoznak, amennyiben az ellenszolgáltatás nem merül ki a fizetségben, hanem hasznosítási jogot is enged.

A tervpályázatokra ugyancsak kiterjednek a közbeszerzési szabályok, ha azok elérik a kétszázezer eurót. A magyar jogban a tervpályázat intézményére külön ágazati szabályok vonatkoznak. Az idevágó rendelkezéseket ugyancsak szükséges a közösségi joggal összhangban álló közbeszerzési szabályokhoz igazítani.

A nemzeti értékhatárt el nem érő

- jelenleg Kormányrendeletbe foglalt - szabadkézi vétel előírásai szintén külön fejezetben, törvényi szabályozást kapnak. Törvényi követelmény lesz tehát a tervek szerint az egymillió forintot meghaladó - és már nem csak az árubeszerzésre, valamint a szolgáltatásra vonatkozóan - legalább három (és tegyük azt is hozzá: egymástól független) ajánlat bekérése.

3.3.2. A végrehajtási rendeletek

A struktúraváltozás sajátos további területe a végrehajtási rendeleteket foglalja össze. Bizonyos kérdéseket ugyanis nem a közbeszerzési törvény tárgyal majd, hanem ezeket a végrehajtási rendeletek szabályozzák. Ennek oka kettős: a szabályok eleve egy végrehajtási rendeletbe illenek bele, illetve az általános törvényi szabályozáson túl részletesebb kimunkálást igényelnek. Így például - ellentétben a jelenleg hatályos rendelkezésekkel - a hirdetmények közzétételéről, az elektronikus közbeszerzést segítő blankettákról a végrehajtási rendelet ad útmutatást.

Az építési beruházások megvalósítására vonatkozó közbeszerzési szabályok - figyelemmel a beszerzés sajátosságára - külön szabályozást is igényelnek. Az általános szabályok (a jelenlegi tapasztalatok alapján is) nem elég kimerítőek a törvényi szakaszokban, tehát célszerűbb ugyancsak rendeletben szabályozni a végrehajtás kívánatos előírásait.

Az elképzelések szerint az uniós strukturális és kohéziós alapokból származó pénzforrások felhasználásához kötődő közbeszerzési eljárások egyes részletei szintén végrehajtási szabályozásban kapnának helyet.

3.4. Egyes tervezett normatív előírások (változások a jelenlegi szabályozáshoz képest)

Az uniós csatlakozás napjával lép életbe a közösségi fejezet. Abban az esetben, ha a beszerzés eléri a közösségi értékhatárt, akkor azt közösségi szinten kell meghirdetni. A hirdetményekre az elektronikus közbeszerzésre alkalmas külön modellrendszer működik, amit szintén a közösségi jog szabályoz. Az európai szintű közzététel - amit az unió hivatalos kiadványának hivatala végez el - mellett számos új előírásra kell majd figyelniük az érdekelteknek, például az ajánlattételi határidőt nem a hirdetmény megjelenésétől, hanem annak feladásától kell számolni, és ehhez igazodnak a további határidők.

Bizonyos eljárási cselekményekről az Európai Bizottságot, illetve az érintett tagországokat is értesíteni kell. A Bizottság ugyanis, ha jogsértést észlel, maga is felléphet, tehát a nagy értékű beszerzéseknél további, mégpedig magas szintű kontroll is érvényesül.

A teljesség igénye nélkül a következő pontokban címszavakban felsorolva megnevezünk néhány tervezett változtatás előtt álló szabályhelyet:

3.4.1. A Kbt. alanyi hatálya (az ajánlatkérők köre)

A közösségi jog követelményeinek való teljes megfelelés érdekében tovább kell gondolni a Kbt. alanyi hatálya alá tartozó szervezetek definiálását; olyan megoldást kell választani, amely az egyes szervezetek, szervezettípusok pontos meghatározása mellett lehetővé teszi azt is, hogy a taxatív felsorolást követően ki lehessen kerülni a Kbt.-t például egy nem tipikus, sajátos szervezet létrehozásával.

3.4.2. A közbeszerzés értékhatárai

Az új törvénynek igazodnia kell a közösségi értékhatárokhoz, ez az igazodás azonban nem teszi feleslegessé és nem is zárja ki a nemzeti értékhatárok fenntartását; indokolt és időszerű a hazai értékhatárok mértékének a felülvizsgálata és kisebb mértékű emelése is.

A közösségi közbeszerzési irányelvek szabályai csak azokra a közbeszerzésekre vonatkoznak, amelyek értéke eléri vagy meghaladja a közösségi értékhatárokat.

A közösségi jog alapján a tagállamoknak lehetőségük van a közösségi értékhatárokat el nem érő értékű beszerzések esetén az úgynevezett nemzeti közbeszerzési értékhatárok fenntartására, amelyek eltérhetnek a közösségi szabályoktól.

A mindenkori értékhatár meghatározásakor kettős szempontnak kell érvényesülnie. Egyfelől a közbeszerzés értékhatárának olyan mértékűnek kell lennie, amely elősegíti a Kbt. céljának megvalósítását, a közpénzek felhasználásának átláthatóságát, az államháztartás kiadásainak hatékony felhasználását, ennek érdekében úgy kell meghatározni azt, hogy a közbeszerzések minél nagyobb hányadára terjedjen ki a versenyeztetést és a nyilvánosságot biztosító Kbt. hatálya. Másfelől azonban a kevésbé jelentős, kisebb összegű beszerzésekre nem célszerű kiterjeszteni a Kbt. hatályát, mivel az eljárás költségei nem lennének arányban a gazdálkodás ésszerűsítésére vonatkozó szempontokkal.

A közbeszerzési értékhatárok alatti beszerzésekre vonatkozó szabályok ("szabadkézi vétel") fenntartása továbbra is indokolt, de a szabadkézi vételre irányadó értékhatár felemelése szintén indokolt. A jelenlegi értékhatárra (700 ezer forint) figyelemmel az építési beruházások nem tartoznak a 126/1996. (VII. 24.) Kormányrendelet hatálya alá. Az értékhatár felemelése esetén célszerű lenne, ha a Kormányrendelet hatálya az építési beruházásokra is kiterjedne.

3.4.3. Kivételek a Kbt. hatálya alól

A közösségi közbeszerzési irányelvek is meghatároznak kivételeket, ezek száma, illetve terjedelme azonban viszonylag szűk; szükséges tehát a Kbt. alóli kivételeket összhangba hozni a közösségi joggal.

A közösségi értékhatár alatti értékű beszerzések esetében a jogalkotó nincs kötve az irányelvi kivételekhez, de az esetleges egyéb kivételeket kizárólag a valóban indokolható esetekre kell korlátozni, figyelemmel arra a szempontra is, hogy nehezen alátámasztható éppen a kisebb értékű beszerzések esetében kivételeket teremteni.

3.4.4. A preferenciális szabályok kérdése

Külön alcím alatt foglalkozunk az előnyben részesítési szabályok kérdésével. A hatályos közbeszerzési törvény jelenlegi előnyben részesítési (preferenciális) szabályait, illetve a külföldi székhelyű ajánlattevőket érintő rendelkezéseket az európai megállapodással és a közbeszerzést is érintő szabadkereskedelmi egyezményeinkkel összhangban alakították ki. Ezeknek megfelelően az eljárásokban a külföldiek részvételét és esélyességét biztosító nemzeti elbánást a Magyar Köztársaságra irányadó módon és ütemezésben kell biztosítani. A végső határidő - a társulási megállapodás szerint - a tízéves átmeneti idő lejárta, azaz 2004. február elseje, miután az uniós csatlakozásra később kerül sor. A kötelező preferenciális szabályokat az új törvénnyel meg kell szüntetni, és hozzáigazítani az Európai Bizottság közelmúltban kiadott közleményeihez, amelyek a közbeszerzésre alkalmazandó uniós jog környezetvédelmi és szociális szempontú kiegészítésének lehetőségeiről szólnak.

3.4.5. A meghívásos eljárás szabályozásának újragondolása

A meghívásos eljárást az ajánlatkérők csak nagyon ritkán alkalmazzák, ezért felvetődik ezen eljárásfajta szabályozásának a közösségi joggal összhangban álló újragondolása (mint már azt korábban ismertettük, a közösségi jogban a meghívásos eljárásban csak azok tehetnek ajánlatot, akiket az ajánlatkérő ajánlattételre felhív).

A meghívásos eljárás alkalmazásának egyik esetkörét jelenti, amikor a minősített ajánlattevők jegyzéke alapján legalább öt, ajánlattételre alkalmas minősített ajánlattevő van. A közösségi közbeszerzési irányelvek is tartalmaznak rendelkezéseket az úgynevezett "elismert szállítók hivatalos listájára" vonatkozóan. Az irányelvek értelmében a hivatalos listán való szereplés esetén alapvetően vélelmezni kell, hogy az az ajánlattevő, aki (amely) szerepel a hivatalos szállítók listáján, megfelel az ajánlattevőkkel szemben a pénzügyi, gazdasági és műszaki alkalmasság körében támasztott kritériumoknak.

Az új törvényben a minősített ajánlattevők jegyzékét a közösségi joggal összhangban kell szabályozni, és egyúttal tovább kell fejleszteni a jelenleg hatályos (de alig működő) rendszert, és a jegyzéken szereplő ajánlattevőnek nem kell majd minden egyes eljárásban ismételten igazolnia az alkalmasságát.

3.4.6. További várható normatív módosítások a jogharmonizáció során

Az előzetes összesített tájékoztató közzététele az unióval ellentétben csak lehetőség, de nem kötelező.

Az építési beruházás fogalmát pontosítani kell, szükséges egy nómenklatúra elkészítése, a jelenleginél általánosabb jellegű definíció helyett, továbbá módosítani kell a tervpályázatokkal kapcsolatos szabályozást is.

Pontosítani kell a kizárás szabályait (pl. a teljesíthetetlen, illetve komolytalan szerződési feltételeket megajánló ajánlattevővel szemben).

Nem teljesen azonosak a tárgyalásos eljárás alkalmazásának követelményei, ezen a területen is szükséges a jogharmonizáció.

A Kbt. hatályos szabályai nem ismerik az előzetes ellenőrzés intézményét, megfontolandó azonban, hogy a nagyobb értékű, de a közösségi értékhatárt el nem érő beszerzéseknél - különösen az építési beruházások esetében - biztosított legyen egy előzetes (ex ante) ellenőrzés is; mindez egy szakértői lista összeállítását, valamint a listára való kerülés szempontrendszerének a meghatározását teszi szükségessé.

3.4.7. A jogorvoslati eljárás tervezett új szabályai

A törvény továbbra is önálló fejezetekben szabályozza a jogorvoslati eljárást, illetve a közbeszerzés intézményrendszerével, a Tanáccsal és a Bizottsággal kapcsolatos kérdéseket. Alapvető cél az, hogy az új szabályok gyorsítsák a jogorvoslati eljárást, növeljék hatékonyságát, és a határidők módosításával meggátolják azt, hogy a jogsértő eljárás alapján az érintettek szerződéseket kössenek.

A közösségi joggal való összhang megteremtése nem igényli a korábban kialakított jogorvoslati rendszer gyökeres átalakítását, bizonyos pontokon szükséges csak a jelenlegi szabályok kiigazítása.

A jogorvoslati rendszert érintő módosítások célja alapvetően a jelenlegi rendszer továbbfejlesztése.

Indokolt lenne a szerződéskötésre előírt nyolcnapos határidőt a jogorvoslati eljárás megindítására nyitva álló tizenöt napos határidőhöz igazítva legalább tizenöt napra felemelni. Az eljárás hatékonyságát fokozná annak az előírása is, hogy a jogorvoslati kérelem benyújtása előtt a kérelmező (panaszos) köteles az ajánlatkérőnél kifogásolni a jogsértést, méghozzá az állítólagos jogsértés bekövetkeztétől számított rövid határidőn belül.

Tervezik bevezetni a békéltetés intézményét is. Mint arra az előzőekben hivatkoztunk, a közösségi jog jelenleg csak a közszolgáltatók közbeszerzéseinél rendelkezik a békéltetés lehetőségéről. A készülő magyar törvény azonban nem kívánja leszűkíteni a békéltetés intézményét a közszolgáltatókra. A jogalkotók úgy látják, hogy a közbeszerzésben általában kívánatos az itthon még viszonylag újnak mondható alternatív vitarendezési mód, amely tehermentesítené a közbeszerzési döntőbizottságot, a bíróságot, elősegítené a viták hatékonyabb és gyorsabb lezárását.

Új jogintézmény lenne a tanúsítási eljárás is, ami az unióban - mint azt már korábban ismertettük - szintén csak a közszolgáltatókra vonatkozó lehetőség. A tervek szerint a tanúsítást - a békéltetéshez hasonlóan - nem csupán a közszolgáltatói szegmensben vezetné be a magyar törvény, hanem általában teremtené meg erre a lehetőséget a hazai közbeszerzési piacon.