4. A közbeszerzés értéke és egybeszámítás a Közbeszerzési Döntőbizottság gyakorlatában

Figyelem! Kérjük az értelmezésénél a megjelenés időpontját (2007. március 29.) vegye figyelembe!

Megjelent a Közbeszerzési Közlemények 23. számában (2007. március 29.)
Szöveg nagyítása Szöveg kicsinyítése Nyomtatás

A Közbeszerzések Tanácsa, mint a közbeszerzési jog legfőbb jogalkalmazó szerve, állásfoglalásaival és kérdés-válaszaival folyamatosan igyekszik segíteni a jogszabályok gyakorlati érvényesülését és a jogalanyok normakövető magatartását. Jelen összeállítás bevezető gondolatait látszik igazolni az a tény, hogy a Tanács által vizsgált esetek közül számos a közbeszerzés értékének megállapításával, azon belül is az egybeszámítással kapcsolatos. Látható tehát, hogy a gyakorlatban igen sok problémás eset fordul elő, hiába igyekszik a jogalkotó szabatos törvényi szintű szabályozást nyújtani.

4.1. Előre nem tervezhető beszerzési szükségletek figyelembevétele

Az egyik lényeges kérdés, amelyre a Közbeszerzések Tanácsa igyekezett a gyakorlati jogalkalmazást segítő választ adni, az volt, hogy miként kell figyelembe venni az egybeszámítás során azokat a beszerzési szükségleteket, amelyek előre nem láthatóak, nem tervezhetőek, és amelyek az év folyamán merülnek fel. A Közbeszerzések Tanácsa honlapján közzétett válaszában arra világít rá, hogy az adott évben (tizenkét hónapban) felmerülő, még beszerzendő tárgyakra - melyeket az ajánlatkérő nem vett vagy nem tudott figyelembe venni - az egybeszámított érték szerint irányadó eljárásrendben kell a közbeszerzési eljárást lefolytatni, függetlenül attól, hogy az így kalkulált érték eléri-e az adott közbeszerzési értékhatárt. A Közbeszerzések Tanácsa kimondja, hogy az ajánlatkérőnek még megvalósítandó beszerzései vonatkozásában figyelemmel kell lennie arra, hogy a már beszerzett, illetőleg az eztán beszerezni kívánt közbeszerzési tárgyak együttes értéke miként viszonyul a közbeszerzési értékhatárokhoz.

Ha ugyanis a közbeszerzési törvény szerinti értékhatárok valamelyikét a már végbement és az időegységen belül eztán megvalósítani kívánt beszerzés együttes értéke eléri vagy meghaladja, akkor az ajánlatkérő köteles hátralévő beszerzéseit az elért vagy meghaladott értékhatár szerinti közbeszerzési eljárás szabályainak alkalmazásával lefolytatni.

4.2. Egybeszámítás különféle típusú élelmiszerek beszerzésekor

Gyakori kérdés például az is, hogy a különböző típusú élelmiszerek beszerzését egybe kell-e számítani. A Közbeszerzések Tanácsa által alkalmazott megközelítés lényege, hogy az élelmiszerek rendeltetése kétségkívül azonos, de legalábbis hasonló, felhasználásuk pedig egymással közvetlenül összefügg, azt azonban, hogy az élelmiszerek beszerzésére lehetne-e egy ajánlattevővel szerződést kötni, az ajánlatkérőnek kell mérlegelnie, miként azt is, hogy a beszerzésekre egy költségvetési évben, vagy tizenkét hónap alatt kerül-e sor. Az ajánlatkérőnek tehát abban a kérdésben kell állást foglalnia, hogy van-e reális esély az egybeszámítandó beszerzések egy szerződés keretében, egy ajánlattevő bevonása útján történő teljesítésére.

4.2.1. Az egy ajánlattevővel való szerződés elvi lehetőségének gyakorlati megközelítése

A Közbeszerzések Tanácsa itt fejti ki azt az álláspontját, amely értelmezi, hogy a gyakorlatban mit is jelent az egy ajánlattevővel való szerződés elvi lehetősége. E szerint az ajánlatkérők nem kötelesek az összes élelmiszer-beszerzés teljesítésére képes egyetlen ajánlattevővel szerződni, már csak azért sem, mert nem jelenti a közbeszerzési törvény megkerülését, ha az egybeszámítandó beszerzésekre több eljárás keretében kerül sor. Az egybeszámítás szempontjából csupán az egyetlen ajánlattevővel való szerződéskötés elvi lehetőségének kell fennállnia. Gyakorlati példánk kapcsán a Tanács végül arra a megállapításra jut, hogy kifejezetten az ajánlatkérő feladata piacfelmérés keretében tájékozódni abban a kérdésben, hogy a piacon milyen jellegű az ajánlattevők összetétele. Ennek során meg kell vizsgálni a beszerzéssel érintett piac sajátosságait, valamint azt, hogy milyen a potenciális ajánlattevői kör.

4.3. Az egy költségvetési évben vagy tizenkét hónap alatt megvalósuló beszerzés szempontjának értelmezése

A Közbeszerzések Tanácsa részletesen foglal állást abban a kérdésben is, hogy miként értelmezendő az egy költségvetési évben vagy tizenkét hónap alatt megvalósuló beszerzés szempontja. Ahogy fentebb már érintettük, ez is egy olyan feltétel, amelynek az egybeszámításhoz teljesülnie kell. A Tanács összegzése szerint az egybeszámítási feltételek együttes fennállását azon beszerzések vonatkozásában kell megvizsgálni, amelyekre egy költségvetési évben kerül sor.

4.3.1. Kivételek

Fentebb, a kapcsolódó jogszabályi rendelkezés ismertetésekor már utaltunk arra, hogy a jogalkotó ebben a körben két kivételt nevesít.

4.3.1.1. Több év alatt megvalósuló építési beruházások

Az egyik a több év alatt megvalósuló építési beruházásokkal kapcsolatos; itt ugyanis a teljes beruházásért járó ellenszolgáltatást kell a becsült érték számításakor figyelembe venni.

4.3.1.2. Rendszeres, időszakonként visszatérő árubeszerzésekre kötött megállapodások

A másik kivétel azoknak a jogalkotó által felállított vélelmeknek a köre, amelyek egyike a rendszeresen, illetőleg időszakonként visszatérően kötött árubeszerzési szerződésekre nézve rögzíti, hogy a becsült érték kiszámítása az előző költségvetési év vagy tizenkét hónap során kötött azonos vagy hasonló tárgyú szerződések szerinti ellenszolgáltatás alapulvételével történik, mégpedig úgy, hogy ezt az összeget a következő tizenkét hónap alatt várható mennyiségi és értékbeli változásokkal kell módosítani. (A vonatkozó paragrafusnak van egy második pontja is, amely a közbeszerzés becsült értéke meghatározásának további lehetséges módját rögzíti; ezt azonban fentebb már elemeztük.)

4.4. Mentesség az egybeszámítási kötelezettség alól

A Közbeszerzések Tanácsának állást kellett foglalnia abban a kérdésben is, hogy ha az ajánlatkérő korábban rendszerint adott helyi vállalkozótól szerzett be bizonyos terméket, és a környéken nincs más, aki erre alkalmas lenne, akkor ezt a beszerzést egybe kell-e számítani az egyéb beszerzésekkel. A Tanács jogszabályi hivatkozásokkal vezeti be válaszát, és arra a következtetésre jut, hogy amennyiben az egybeszámítás törvényi feltételei egyidejűleg és maradéktalanul nem állnak fenn, az ajánlatkérő nem köteles egybeszámítani beszerzéseit. Az egybeszámítási kötelezettség tehát kizárólag abban az esetben áll fenn, ha annak összes törvényi feltétele teljesül. Ebben az esetben az egybeszámítási szabályok mellőzése nem lehetséges azon az alapon, hogy a megvalósítani kívánt beszerzések földrajzilag egymástól eltérő helyen valósulnak meg, vagy ilyen helyszínekhez kapcsolódnak, miként az sem adhat okot az eltérésre, hogy az ajánlattevők összetétele az ajánlatkérő közvetlen földrajzi környezetében meghatározott módon alakul.

4.5. A rendeltetésazonosság, -összefüggés értelmezése

A gyakorlatban nehezen értelmezhetőnek bizonyult, hogy a beszerzések rendeltetése mikor azonos vagy hasonló, illetőleg hogy két beszerzés felhasználása egymással mikor függ össze közvetlenül. Tekintettel arra, hogy mindez az egybeszámítás harmadik törvényi feltétele, elkerülhetetlenné vált a Tanács állásfoglalása a kérdésben. A testület felhívta a figyelmet arra, hogy nem szükséges a mondatban rejlő valamennyi feltételnek egyidejűleg teljesülnie, vagyis elegendő, ha a beszerzések rendeltetése azonos vagy hasonló, és nem követelmény, hogy felhasználásuk ugyanekkor egymással össze is függjön. Megállapítható tehát, hogy a rendeltetés azonossága vagy hasonlósága és a felhasználás egymással való összefüggése is önmagában alapozza meg a kérdéses részszempont teljesülését. Az egybeszámítás három törvényi feltétele kapcsán a Tanács az értelmezést segítve megállapítja, hogy az első két szempont objektív jellemzőkön alapszik, a harmadikat pedig a használt fogalmak hétköznapi jelentésének alapulvételével célszerű megítélni.

Arra a kérdésre, hogy két szolgáltatás rendeltetése mikor függ össze egymással olyan mértékben, hogy ez a kapcsolat az egybeszámítás szabályainak alkalmazását vonja maga után, a Döntőbizottság gyakorlata alapján arra célszerű felhívni a figyelmet, hogy amennyiben az egyik szolgáltatás a másik nélkül a kívánt cél elérésére nem alkalmas, rendeltetésük kétségkívül összefügg. Így például fordítás megrendelésétől nem választható el a lektorálás, mert a kettő együtt teszi lehetővé azt, hogy az idegen nyelvre átültetett szöveg hibátlanul, a szerződés teljesítéseként elfogadható minőségben álljon rendelkezésre.

A gyakorlat alátámasztani látszik azt a megközelítést is, hogy két szolgáltatás rendeltetésének azonossága egymással helyettesíthetőséget, hasonlósága pedig főszabály szerint egyazon célra irányulást jelent.

4.6. Közbeszerzés egy eljárásban?

Érdekes kérdés, hogy az ajánlatkérő köteles-e egy közbeszerzési eljárásban megrendelni egybeszámítási kötelezettség alá eső beszerzéseit. A Tanács válasza nemleges, hiszen az egybeszámítási kötelezettségből nem következik, hogy az egybeszámított értékű közbeszerzéseket egy eljárásban kellene megvalósítani. A Tanács itt világít rá arra, hogy a gyakorlatban mit is jelent az a jogszabályi rendelkezés, amelynek lényege, hogy ha több, egyenként a közösségi értékhatárt el nem érő értékű beszerzési tárgy együttes értéke miatt a törvény adott fejezete szerinti közbeszerzési eljárást kell lefolytatni, akkor nem minősül a jogszabály megkerülésének az egybeszámított értékű közbeszerzési tárgyak több eljárásban történő beszerzése, feltéve, hogy a közbeszerzéseket az egybeszámított érték szerinti eljárásrendben folytatják le.

4.7. Önállóan gazdálkodó költségvetési szerv és felügyeleti szerve beszerzéseinek egybeszámítása

Szervezeti jellegű kérdés, hogy önálló ajánlatkérőnek minősülő, részben önállóan gazdálkodó költségvetési szerv beszerzéseit egybe kell-e számítani felügyeleti szervének beszerzéseivel.

A Tanács válaszában arra a következtetésre jut, hogy főszabály szerint nem kell egybeszámítani az önálló ajánlatkérőnek minősülő, részben önállóan gazdálkodó költségvetési szerv beszerzéseit más ajánlatkérő beszerzéseivel, feltéve hogy nem a felügyeleti szerv jár el, és nem ő valósítja meg a költségvetési szerv beszerzéseit. A Kbt.-ből tehát levezethető, hogy a részben önállóan gazdálkodó költségvetési szerv és felügyeleti szerve alapesetben két különböző ajánlatkérőnek minősül, az ajánlatkérő pedig csupán saját beszerzései vonatkozásában köteles vizsgálni a közbeszerzési törvény tárgyi hatálya alá tartozást, ebből eredően pedig azt is, hogy a beszerzéseket egybe kell-e számítani, avagy sem.

4.8. Szakaszos teljesítés az egybeszámítás szempontjából

A Közbeszerzések Tanácsának számos további kérdésre is választ kellett adnia, ami azt látszik igazolni, hogy a törvény még mindig nem képes önmagában megoldást kínálni minden olyan problémára, amelyet a gyakorlati élet vet fel.

Egyes beruházások megvalósítása kapcsán vált ismertté az úgynevezett szakaszos teljesítés fogalma. A Tanács rámutatott, hogy ilyen esetekben is érvényesülniük kell az egybeszámítás szabályainak, vagyis a megvalósítás munkafolyamatokra tagolása még olyan okból sem eredményezheti a közbeszerzési törvény megkerülését (azaz a beruházás értékének felszabdalását), amely első hallásra reálisnak, életszerűnek tűnhet.

4.9. Pénzügyi szolgáltatások becsült értéke

Ugyancsak a gyakorlati jogértelmezést szolgálják a Közbeszerzések Tanácsának ajánlásai. Témánk kapcsán ezek közül egyet célszerű kiemelni, nevezetesen azt, amelyik a pénzügyi szolgáltatásokkal kapcsolatos egyes kérdésekkel foglalkozik. A Tanács a pénzügyi szolgáltatások közé sorolja a biztosítási szolgáltatásokat, valamint a banki és befektetési szolgáltatásokat egyaránt. A Kbt. értelmében a pénzügyi szolgáltatások főszabály szerint a Kbt. tárgyi hatálya alá tartoznak, vagyis e szolgáltatások esetében külön célszerű foglalkozni a becsült érték megállapításával.

A Közbeszerzések Tanácsa a pénzügyi szolgáltatások becsült értékének meghatározásával kapcsolatban az alábbiakra hívja fel az ajánlatkérők figyelmét.

A pénzügyi szolgáltatások esetében is irányadó az Kbt.-beli szabály, hogy a közbeszerzés értékén a közbeszerzés megkezdésekor annak tárgyáért általában kért, illetőleg kínált, általános forgalmi adó nélkül megállapított legmagasabb összegű teljes ellenszolgáltatást kell érteni, vannak azonban olyan speciális tudnivalók, amelyek kizárólag és kifejezetten a pénzügyi szolgáltatásokkal kapcsolatosak. Fentebb már érintettük, hogy a szolgáltatás becsült értékének megállapításakor biztosítási szerződés esetében a fizetendő biztosítási díjat és egyéb ellenszolgáltatásokat, banki és egyéb pénzügyi szolgáltatás esetében a díjat, a jutalékot, a kamatot és az egyéb ellenszolgáltatásokat kell figyelembe venni. A kérdés már csak az, hogy mit jelent mindez a gyakorlatban. Hitelfelvétel esetében azt, hogy a tőketartozás visszafizetése nem tartozik az ellenszolgáltatás fogalmi körébe, vagyis annak összegét nem kell figyelembe venni a közbeszerzés becsült értékének meghatározása során. Ezzel szemben figyelembe kell venni az ajánlatkérő által fizetendő kamatot, rendelkezésre tartási jutalékot, hitelfolyósítási és hitelbírálati díjakat. Megállapítható, hogy főként a hitelnyújtásra irányuló pénzügyi szolgáltatások esetében az ellenszolgáltatás alapvetően a futamidő hosszától függően változó, valamint az ügylethez olyan állandó összegű tételek is kapcsolódnak, mint például a fentebb már említett hitelbírálati díj. A Közbeszerzések Tanácsa ezért azt javasolja ajánlásában, hogy az ajánlatkérők már az eljárás előkészítése során állapítsák meg a közbeszerzés becsült értékét a közbeszerzés megkezdésének időpontjában, a hitelpiacon elérhető információk figyelembevételével. Több szempontból speciálisak az úgynevezett változó kamatozású hitelszerződések. Az ilyenek azon alapulnak, hogy a felek az ellenszolgáltatást független változóhoz kötik, vagyis a közbeszerzés becsült értékét ezekben az esetekben az általános szabályok szerint az eljárás megkezdésekor a hitelpiacon elérhető legmagasabb ismert kamatkondíciók szerint kell megállapítani.

A fentiekben már részletesen ismertetett szabályok köszönnek vissza a Tanács ajánlásában, amikor a testület rögzíti, hogy hiába áll fenn például folyószámla-vezetési szerződése az ajánlatkérőnek valamely pénzintézettel, újabb pénzügyi szolgáltatás megrendelése esetén annak tárgyában akkor is közbeszerzési eljárást kell lefolytatnia. Ha pedig az ajánlatkérő újabb pénzügyi szolgáltatást igényel, az egybeszámítás szabályait kell alkalmazni. A közbeszerzési eljárás akkor mellőzhető, ha az igénybe venni kívánt szolgáltatás (például folyószámlahitel felvételének lehetősége) bizonyíthatóan a felek korábbi közbeszerzésének is tárgyát képezte, és csupán a tényleges igénybevételre nem került még sor. Korlátként érvényesül az a szabály, hogy a Kbt. meghatározott eljárásrendje szerint lefolytatott közbeszerzési eljárás eredményeképpen igénybe vehető pénzügyi szolgáltatás tényleges értéke nem haladhatja meg az adott eljárási rendre irányadó felső értékhatárt. A Tanács - a közbeszerzés becsült értékét is érintve - végül arra hívja fel az ajánlatkérők figyelmét, hogy amennyiben közbeszerzési eljárás keretében bíznak meg valamely pénzintézetet folyószámla-vezetési szolgáltatás nyújtásával, akkor járnak el a legkörültekintőbben, ha a közbeszerzés értékének meghatározásakor eleve számításba veszik a későbbi hitelfelvétel lehetőségét is. Végül érdekesség, hogy a Tanács a faktoring ügyleteket külön nevesíti, és megállapítja, hogy ezek minden kétséget kizáróan a Kbt. alkalmazási körébe tartoznak. Az ilyen típusú ügyletek esetében a közbeszerzés becsült értékének meghatározása az általános szabályok szerint történik.

4.10. Egybeszámítás javítási, felújítási munkáknál

Korábban gyakoriak voltak az olyan próbálkozások, hogy egyes ajánlatkérők - többnyire önkormányzatok - megkísérelték az önkormányzati intézményeken végzett különböző javítási, felújítási munkákat - tehát építési beruházásokat - külön-külön figyelembe venni, jóllehet, ezek az esetek tipikusan az egybeszámítási kötelezettség alá tartozóknak tűnnek. A Közbeszerzési Döntőbizottság egyedi ügyben hozott, állami számvevőszéki fellépésen alapuló határozatai kellettek ahhoz, hogy mára egyértelművé váljon: az ilyen építési beruházások esetében az ajánlatkérők főszabály szerint nem tekinthetnek el az egybeszámítástól.

4.11. Egybeszámítás tanácsadás tárgyú szolgáltatásoknál

Az egybeszámítási kötelezettség egyik feltételével, nevezetesen az igénybe venni kívánt szolgáltatások hasonlóságával kapcsolatos az a gyakorlati példa, amely megvilágítja, hogy a jogalkotó szándéka mire irányulhatott, amikor ezt a meglehetősen szubjektívnek tűnő, de legalábbis nehezen értelmezhető fogalmat építette be a törvénybe. Az igénybe venni kívánt szolgáltatások hasonlósága például akkor állapítható meg, ha az ajánlatkérő tanácsadásra szerződik, ám a tanácsok több, különböző szakterületről származnak. Önként adódik ugyanakkor a kérdés, hogy az egybeszámítás szempontjából fennáll-e ilyenkor a harmadik feltétel, nevezetesen az, hogy elviekben egyetlen ajánlattevő is képes lenne az ajánlatkérői igények kielégítésére. Ha igen, akkor a különböző szakterületekről származó tanácsok e minőségük ellenére hasonló jellegű szolgáltatásnak számítanak, vagyis egybeszámítandók.

Az ismertetett példákból is látható, hogy bármennyire szabatosnak tűnnek is a törvénybeli megfogalmazások, az egybeszámítással kapcsolatos konkrét kérdéseket mindig a gyakorlatban kell vizsgálni, ehhez azonban elengedhetetlen egy olyan szervnek a hathatós segítsége, amely eljárása során maga is a közbeszerzési törvényt alkalmazza.

 

Figyelem! Kérjük az értelmezésénél a megjelenés időpontját (2007. március 29.) vegye figyelembe!

Nyomtatás Főoldalra Nyomtatás Nyomtatás A lap tetejére A lap tetejére