JOGSZABÁLYI HIVATKOZÁSOK A KÖZBESZERZÉSI TÖRVÉNYBEN

Figyelem! Kérjük az értelmezésénél a megjelenés időpontját (2008. november 14.) vegye figyelembe!

Megjelent a Közbeszerzési Közlemények 34. számában (2008. november 14.)
Szöveg nagyítása Szöveg kicsinyítése Nyomtatás
Ha átlapozzuk a közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvényt (Kbt.), találkozni fogunk olyan fogalmakkal és jogviszonyokkal, amelyeket nem a Kbt. szabályoz. Előfordulnak konkrét jogszabályi hivatkozások, melyek sajátos kapcsolódási pontokat teremtenek közbeszerzési jog és valamely más jogterület között. Az alábbiakban megvizsgáljuk, hogy a közbeszerzési jog milyen módon függ össze egyéb jogterületekkel, és mely esetekben szükséges a Kbt. alkalmazása során más törvények előírásait figyelembe venni. Vizsgálatunk módszere a közbeszerzési törvényben szereplő jogszabályi hivatkozások számbavétele, illetőleg annak áttekintése lesz, hogy más jogterületekről ismert fogalmak milyen speciális megvilágításba kerülnek a Kbt.-ben. Már ebből a megközelítésből is látható, hogy a közbeszerzési jognak más jogterületekhez vannak egyszeri, pusztán fogalmak átvételében megnyilvánuló kapcsolódásai, és vannak olyan témakörök, amelyekben más törvények teljes jogviszonyokra kiterjedően hatják át a Kbt.-t.

A jelenleg hatályos törvény, mely többé-kevésbé egységes, a korábbi változatoknál jobban igazodik a gyakorlat igényeihez. Elsősorban jogelméleti kérdés, hogy a közbeszerzési jog, amelyre ma már ügyvédi irodák, hivatalos közbeszerzési tanácsadók és egyéb szolgáltatásokat nyújtó gazdasági társaságok szakosodnak, miként is viszonyul más jogágakhoz, jogterületekhez, megfelelő következtetés azonban kizárólag gyakorlati tények és fogalomközpontú jogelmélet alapján vonható le.

Nem vitás, hogy a közbeszerzés olyan önálló, a többi jogterülethez vagy jogághoz hasonló módon felépülő szegmense a jognak, amely speciális jogviszonyokat szabályoz. Ha tehát megérteni törekszünk a közbeszerzési jog belső logikáját, és azokat a meghatározó jegyeket, amelyek mentén ez a terület a többitől különbözik, akkor végső soron az úgynevezett speciális közbeszerzési jogviszonyokat kell górcső alá vennünk. Természetesen egyik klasszikus jogág vagy jogterület sem különíthető el a másiktól oly módon, hogy bizonyos tekintetben felismerhető ne lenne kölcsönhatásuk, mégis konkrét igények és sajátosságok állnak az önálló jogterületi, sőt, jogági mivolt hátterében. A jogágak és jogterületek tehát számos kapcsolódási pont által meghatározott módon, egymástól tipikus jegyek alapján mégis jól elkülöníthetően élnek együtt a jogrendszerekben. Ha tehát azok a jogviszonyok, amelyek a közbeszerzési törvény által nyernek szabályozást, valamilyen szempontból speciálisak, akkor máris találtunk egy érvet az elkülönült jogi szabályozás mellett. Az alábbiakban a hatályos közbeszerzési törvényt alapul véve arra keressük a választ, hogy a közbeszerzési jogviszonyok milyen szempontból speciálisak, illetőleg hogy a közbeszerzési törvényben milyen más jogterületekre emlékeztető jogviszonyok körvonalazódnak.

1. Verseny és szerződések

1.1. A verseny tisztasága és nyilvánossága

Már a törvény alapvető rendelkezései körében találkozunk olyan utalásokkal, mint például a verseny tisztasága és nyilvánossága. Ezeket a fogalmakat nem a közbeszerzési törvény rögzíti, hanem más jogszabály alapján tekinti őket a jogalkotó a Kbt. viszonylatában adottnak. A verseny tisztasága és nyilvánossága olyan központi érték, alapvető követelmény, amelyből a közbeszerzési eljárás létjoga ered, vagyis a közbeszerzési törvény alkalmazásában ezek úgynevezett köztudomású alapfogalmaknak minősülnek. A Kbt.-ben rögzített alapelvet tehát egy másik jogszabály, nevezetesen a tisztességtelen piaci magatartásról és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény tölti meg tartalommal. Megállapítható ugyanakkor, hogy a versenyjogból ismert fogalmak a közbeszerzési jogviszonyban többletjelentéssel gazdagodnak, hiszen a verseny nyilvánossága, mint alapkövetelmény, hordoz egyfajta ellenőrizhetőséget, ami abból ered, hogy a jogalkotó speciális jogi eszközt kíván teremteni a közpénzek felhasználásának nyomon követéséhez. A közbeszerzési jog tehát olyan terület, ahol a versenyjogi követelmények a maguk teljességében érvényesülnek, emellett pedig sajátosan, a közbeszerzési jogviszonyokra szabottan aktualizálódnak. A verseny tisztasága közbeszerzési jogilag azt jelenti, hogy mindenki, aki a törvényi követelményeknek megfelel, jogosult ajánlatot tenni, és a nyertes kiválasztása objektív, ellenőrizhető és törvényen alapuló szempontrendszer alapján történik.

1.2. Szerződés a közbeszerzési jogban

A jogalkotó már a törvény bevezető szakaszában kijelöli a jogszabály alkalmazási körét, vagyis általánosságban meghatározza, hogy mely esetekben, milyen jogviszonyok tekintetében kell a törvény rendelkezései szerint eljárni. A közbeszerzési törvényt a közbeszerzési eljárásokban kell alkalmazni. A közbeszerzési eljárásokat a törvényben ajánlatkérőként meghatározott szervezetek visszterhes szerződés megkötése céljából kötelesek lefolytatni megadott tárgyú és értékű beszerzések megvalósítása érdekében. A jogszabály tehát kötelező előírásokat tartalmaz az ajánlatkérőként meghatározott szervezetek törvény erejénél fogva lefolytatandó eljárásaira nézve. Már ebből a megfogalmazásból érzékelhető, hogy nem csupán az ajánlatkérők számára kötelező eljárási szabályokat tartalmazza a törvény. A jogszabály alkalmazási körét kijelölő rendelkezésnek ugyanis kulcsfogalma a szerződés, ami viszont szerződéses partner jelenlétére, vagyis a felek között létrejövő speciális közbeszerzési jogi jogviszonyra utal. A szerződés, a felek valamilyen szabályrendszer alapján megtett egybehangzó akaratnyilatkozata - egyelőre konkrét utalás nélkül - a polgári jog jelenlétére, a két jogterületet összefűző kapcsolódási pontokra utal. Végül említést érdemel, hogy a jogalkotó a jogorvoslat különös szabályaira nézve is a Kbt.-t rendeli alkalmazni. Már a megfogalmazásból is jól érzékelhető, hogy vannak a jogorvoslati eljárásnak olyan részei, amelyekre nézve nem, vagy nem elsősorban a közbeszerzési törvény tartalmaz előírásokat. A Kbt. rendelkezéseit tehát csupán a jogorvoslati eljárás különös (és nem általános) szabályaira nézve kell alkalmazni.

2. Jogszabályi hivatkozások a Kbt. értelmező rendelkezései körében

Az értelmező rendelkezések a közbeszerzési törvénynek (és egyébként a legtöbb jogszabálynak) lényegi részét jelentik, mivel a jogalkotó itt definiálja azokat a fogalmakat, amelyekhez később jogkövetkezményeket fűz. A Kbt. értelmező rendelkezései körében szereplő meghatározások többnyire önállóak, ami azt jelenti, hogy a jogalkotó jogszabályi hivatkozások nélkül maga alkotja meg a definíciókat. Néhány kivétel azonban mégis megemlítendő. Az egyik, nevezetesen a hozzátartozó fogalma, először az ajánlatkérő nevében eljáró és az eljárásba bevont személyekkel, szervezetekkel kapcsolatos szabályok körében merül fel.

2.1. A hozzátartozó

2.1.1. Összeférhetetlenség

A törvény értelmében a közbeszerzési eljárás előkészítése, valamint a felhívás és a dokumentáció elkészítése során, vagy az eljárás más szakaszában az ajánlatkérő nevében nem járhat el, illetőleg az eljárásba nem vonható be a közbeszerzés tárgyával kapcsolatos gazdasági tevékenységet végző szervezet. A kizárás hatálya alá esik továbbá az a személy vagy szervezet is, aki, illetőleg amely az ilyen érdekelt gazdálkodó szervezettel munkaviszonyban, munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyban áll, illetőleg annak vezető tisztségviselője, felügyelőbizottsági tagja, avagy tulajdonosa. A tilalom az e jogszabályi rendelkezések alapján kizárt személy hozzátartozójára is vonatkozik. Mindennek kapcsán megállapítható, hogy az összeférhetetlenségnek is van egy sajátos, közbeszerzési jogi logikája. A törvény nem az érdekelt gazdálkodó szervezetet zárja ki a közbeszerzési eljárásból, hanem csupán azt tiltja, hogy az ajánlatkérő ilyen szervezetre, vagy azzal meghatározott kapcsolatban álló személyre támaszkodjon. Az összeférhetetlenség szabályozása kapcsán tehát a megszokottól eltérő, fordított logika érvényesül.

2.1.2. A Polgári Törvénykönyv alkalmazása

A hozzátartozó fogalmát a Kbt. nem definiálja, hanem csupán az értelmező rendelkezések körében szerepel utalás a Polgári Törvénykönyv vonatkozó passzusára. Ennek értelmében megkülönböztetünk hozzátartozót és közeli hozzátartozót. Ez utóbbi kategóriába tartozik a házastárs, az egyenes ágbeli rokona, az örökbe fogadott, a mostoha- és a nevelt gyermek, az örökbe fogadó, a mostoha- és a nevelőszülő, valamint a testvér, az előbbibe pedig az élettárs, az egyenes ágbeli rokon házastársa, a jegyes, a házastárs egyenes ágbeli rokona és testvére, végül pedig a testvér házastársa.

2.1.3. A pártatlanság mint alapvető feltétel

A hozzátartozó fogalmának egzakt meghatározása azért is fontos, mert a jogorvoslati eljárásban alapvető érdek fűződik a pártatlansághoz. Mindebből eredően a közbeszerzési ügyben nem járhat el az a közbeszerzési biztos, akinek hozzátartozója az ügyfélszervezettel munkaviszonyban, munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyban vagy tagsági viszonyban áll, illetőleg annak vezető tisztségviselője vagy felügyelőbizottsági tagja.

Ugyancsak kizáró ok, ha a biztos hozzátartozója tulajdoni részesedéssel rendelkezik az ügyfélszervezetben, vagy pedig olyan szervezettel áll munkaviszonyban, amely az ügyfélszervezet felügyelő vagy alárendelt szervezete, illetőleg amely az ügyfélszervezet részére támogatást, kizárólagos jogot biztosított. A kizárólagos jogok kérdését egyébként a Kbt. - ugyancsak az értelmező rendelkezések körében - általánosságban más jogszabályra vagy közigazgatási határozatra utalva érinti. A kizárólagos jog tehát ilyen jogforráson alapuló, egy vagy csak korlátozott számú szervezetet megillető jogosultság meghatározott tevékenység folytatására az Európai Közösséget létrehozó szerződéssel összhangban.

2.2. Az üzleti titok

A közbeszerzési jogban is lényeges fogalom az üzleti titok. Ezt ugyancsak nem a Kbt. definiálja, hiszen az üzleti titok, mint védendő érték, nem csupán és nem elsősorban ezt a jogterületet szövi át. Bizonyos információk harmadik személyekkel szemben való megőrzésének joga sajátos viszonyban áll azzal az érdekkel, amely a közbeszerzési eljárások átláthatóságához fűződik. A két követelmény között látszólag ellentmondás feszül, így a jogalkotónak kell egyensúlyt teremtenie. A közbeszerzési jogban ez minden kétséget kizáróan a nyomon követhetőség előtérbe helyezése útján valósul meg, ugyanakkor az is cél, hogy az üzleti titok ne sérüljön a szükségesnél nagyobb mértékben.

2.2.1. Üzleti titok a Ptk.-ban

A Polgári Törvénykönyv Kbt. által hivatkozott meghatározása értelmében üzleti titoknak minősül minden olyan tény, információ, megoldás vagy adat, amelynek nyilvánosságra hozatala, illetéktelenek által történő megszerzése vagy felhasználása a jogosult jogszerű pénzügyi, gazdasági vagy piaci érdekeit sértené vagy veszélyeztetné, és amelynek titokban tartása érdekében a jogosult a szükséges intézkedéseket megtette. Nem minősül üzleti titoknak az állami és a helyi önkormányzati költségvetés, illetve az európai közösségi támogatás felhasználásával, költségvetést érintő juttatással, kedvezménnyel, az állami és önkormányzati vagyon kezelésével, birtoklásával, használatával, hasznosításával, az azzal való rendelkezéssel, annak megterhelésével, az ilyen vagyont érintő bármilyen jog megszerzésével kapcsolatos adat, valamint az az adat, amelynek megismerését vagy nyilvánosságra hozatalát külön törvény közérdekből elrendeli. A nyilvánosságra hozatal azonban nem eredményezheti az olyan adatokhoz - így különösen a technológiai eljárásokra, a műszaki megoldásokra, a gyártási folyamatokra, a munkaszervezési és logisztikai módszerekre, továbbá a know-how-ra vonatkozó adatokhoz - való hozzáférést, amelyek megismerése az üzleti tevékenység végzése szempontjából aránytalan sérelmet okozna, feltéve hogy ez nem akadályozza meg a közérdekből nyilvános adat megismerésének lehetőségét.

2.2.2. Közbeszerzési jogi vonatkozások

Jól érzékelhető az előzőekből, hogy már ez a Ptk.-beli definíció is az "egyensúlykeresés" jegyében fogant, a tapasztalat ugyanis azt mutatta, hogy az üzleti titok megőrzéséhez fűződő érdek gyakran kerül összeütközésbe más, a jogalkotó által fontosnak tartott célokkal. Vegyük most röviden górcső alá az üzleti titok fogalmának speciális, közbeszerzési jogi vonatkozásait!

2.2.2.1. A nyilvánosságra hozatal megtiltása

A Kbt. ajánlatra vonatkozó részében szerepel az a rendelkezés, amely szerint az ajánlattevő az ajánlatában - kifejezetten és elkülönített módon, mellékletben - közölt üzleti titok nyilvánosságra hozatalát megtilthatja.

2.2.2.2. Ami nem minősül üzleti titoknak

Lényeges szabály, hogy a közbeszerzési eljárás alapján megkötött szerződés engedményezést kizáró rendelkezése nem minősül üzleti titoknak. Garanciális erővel szögezi le a jogalkotó, hogy nincs lehetőség az ajánlattevő nevét vagy címét üzleti titokként kezelni, illetőleg ilyen hivatkozással a bírálati szempont alapján értékelésre kerülő (az ajánlatkérő által döntése meghozatalával összefüggésben figyelembe vett) adat nyilvánosságra hozatalát megtiltani. Az üzleti titok polgári jogilag elismert védelme tehát nem eredményezheti a közbeszerzési eljárás lényegének háttérbe szorulását. Ezzel összhangban a Kbt. azt is rögzíti, hogy az eredményhirdetéskor és azt követően sem lehet üzleti titokra hivatkozással olyan adat nyilvánosságra hozatalát korlátozni vagy megtiltani, amely a fenti rendelkezés értelmében üzleti titoknak nem minősülhet. Végül kiemelendő, hogy a közbeszerzési eljárásban nem korlátozható, illetőleg nem tiltható meg üzleti titokra való hivatkozással olyan adat nyilvánosságra hozatala sem, amely a közérdekű adatok nyilvánosságára és a közérdekből nyilvános adatra vonatkozó, külön törvényben meghatározott adatszolgáltatási és tájékoztatási kötelezettség alá esik.

Összefoglalóan tehát megállapítható, hogy a jelenleg hatályos szabályozás igyekszik egyensúlyt, összhangot teremteni a közvagyonnal való gazdálkodás ellenőrizhetősége és az üzleti titok védelméhez fűződő érdek között, mely a Kbt. által is elismerten, bizonyos körben ugyancsak méltánylást érdemel. Mindazonáltal kimondható, hogy a költségvetési pénzek felhasználására vonatkozó adatok nyilvánosságát az üzleti titok védelme semmi esetre sem korlátozhatja. A Kbt. szerint a nyertes ajánlattevővel kötött közbeszerzési szerződés nyilvános, annak tartalma közérdekű adatnak minősül. Ez alól az egyetlen kivétel a fentebb már érintett melléklet, ám ez is csak akkor, ha a benne foglaltak nem állnak ellentétben a jogszabályi rendelkezésekkel. A szabályozás hátterében egyébként az áll, hogy a közbeszerzési tárgyú közösségi irányelvek az ellenőrizhetőség hirdetése mellett maguk is előírják az ajánlatkérő kötelezettségét, miszerint tiszteletben kell tartania az ajánlattevők irányából érkező bizalmas természetű információkat.

2.2.2.3. Üzleti titok a jogorvoslati eljárásokban

Az üzleti titok fogalmának a jogorvoslati eljárásban is jelentősége van. A törvény értelmében az ajánlatkérő, az ajánlattevő és a részvételre jelentkező az üzleti titok védelmére hivatkozással kérheti az egyébként iratbetekintésre jogosult személyek iratbetekintési jogának korlátozását vagy kizárását az olyan iratok és adatok tekintetében, amelyek nem minősülnek közérdekű vagy közérdekből nyilvános adatnak. E jogával az érintett akkor élhet, ha az iratok vagy adatok mások általi megismerése aránytalanul súlyosan sértené üzleti érdekeit. Az üzleti titok védelmét a közbeszerzési elvek jegyében korlátozó szabály az, hogy az ilyen adatok megismerésének hiánya nem akadályozhatja az ellenérdekű ügyfelet jogorvoslati jogának gyakorlásában.

2.3. Banktitok, bankgarancia

A Kbt. - az értelmező rendelkezések körében - a hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról szóló törvényre utalva határozza meg a banktitok fogalmát. E jogszabály értelmében banktitok minden olyan, az egyes ügyfelekről a pénzügyi intézmény rendelkezésére álló tény, információ, megoldás vagy adat, amely ügyfél személyére, adataira, vagyoni helyzetére, üzleti tevékenységére, gazdálkodására, tulajdonosi, üzleti kapcsolataira, valamint a pénzügyi intézmény által vezetett számlájának egyenlegére, forgalmára, továbbá a pénzügyi intézménnyel kötött szerződéseire vonatkozik. A megfogalmazás jól érzékelteti, hogy a banktitok voltaképpen olyan üzleti titok, amelyet nem a jogosult, hanem az adatról szükségképpen tudomást szerző harmadik személy, vagyis a pénzintézet őriz. A kétféle bizalmas információ szoros kapcsolódását szemlélteti, hogy a jogalkotó a hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról szóló törvényben elhelyezett a banktitokra és az üzleti titokra vonatkozó közös rendelkezéseket is. A pénzügyi intézmény ügyfelének az minősül, aki a pénzügyi intézmény pénzügyi szolgáltatását igénybe veszi. A törvény rögzíti, hogy sem a banktitok, sem pedig az üzleti titok nem adható ki az ügyfél felhatalmazása nélkül harmadik személynek, és nem használható fel a pénzügyi intézmény feladatkörén kívül. Fontos szabály, hogy aki üzleti titok vagy banktitok birtokába jut, az nem használhatja fel ezeket az információkat arra, hogy saját maga vagy más személy számára előnyt szerezzen, illetőleg hogy a pénzügyi intézménynek vagy pedig az intézmény ügyfeleinek hátrányt okozzon.

2.3.1. Kapcsolódási pontok

Mint az látható, a fentiekben hivatkozott jogszabály a banktitok jogszerű kiadásának módját és esetköreit részletesen szabályozza, ezek azonban nem tartoznak szorosan témánkhoz. Célravezetőbb azt megvizsgálni, hogy a banktitok, illetőleg az alább érintendő bankgarancia fogalma milyen összegfüggésben jelenik meg közbeszerzési jogunkban.

2.3.1.1. Ajánlati biztosíték

A Kbt. értelmében az ajánlatkérő az eljárásban való részvételt ajánlati biztosíték adásához kötheti. Ilyen esetben az ajánlattevőnek az ajánlat benyújtásával egyidejűleg, vagy pedig az ajánlatkérő által az ajánlati felhívásban meghatározott időpontig kell biztosítékát az ajánlatkérő rendelkezésére bocsátania. Az ajánlattevő jogosult választani, hogy a biztosítékot az ajánlatkérő bankszámlájára történő befizetéssel, bankgarancia formájában, vagy biztosítási szerződés alapján kiállított - készfizető kezességvállalást tartalmazó - kötelezvénnyel nyújtja. A biztosíték azt a célt szolgálja, hogy valóban csak komoly szándékú ajánlattevők vegyenek részt az eljárásban. A gyakorlatban elvész, pontosabban az ajánlatkérőt illeti a biztosíték, ha az ajánlattevő ajánlati kötöttségének ideje alatt visszavonja ajánlatát, vagy pedig a szerződés megkötése az ő érdekkörében felmerült más okból hiúsul meg.

A biztosítékadás egyik formáját jelentő bankgarancia ugyancsak Ptk.-beli fogalom. A bank kötelezettséget vállalhat arra, hogy meghatározott feltételek bekövetkezése esetén bizonyos határidőn belül a meghatározott összeghatárig fizetést fog teljesíteni a kedvezményezettnek. A fizetési kötelezettséget életbe léptető feltétel lehet például valamely esemény beállta, vagy bekövetkezésének elmaradása, illetőleg okmányok benyújtása.

2.3.1.2. Banktitok, pénzügyi alkalmasság igazolása

A banktitok megismerésének igazi területe a közbeszerzésben a pénzügyi alkalmasság igazolása. Az ajánlatkérő az ajánlati felhívásban - többek között - köteles előírni az ajánlattevő (és a tíz százalékot meghaladó mértékben igénybe venni kívánt alvállalkozó) pénzügyi és gazdasági alkalmasságának feltételeit és igazolását. Árubeszerzés, építési beruházás, illetőleg szolgáltatás megrendelése esetén a pénzügyi és gazdasági alkalmasság igazolható pénzügyi intézménytől származó - erről szóló - nyilatkozattal, vagy meghatározott biztosíték (felelősségbiztosítás) fennállásáról szóló igazolással. Itt tehát az ajánlattevő ugyancsak saját pénzügyi helyzetére vonatkozó, banktitoknak minősülő adatokat bocsát az ajánlatkérő rendelkezésére, mégpedig abból az okból kötelezően, hogy ne sérüljenek a közbeszerzési eljárás lényegét jelentő követelmények. A banktitoknak minősülő információkat a pénzügyi intézmény saját ügyfelének adja ki, az adatokról azonban szükségszerűen tudomást szerez az ajánlatkérő is, hiszen neki kell meggyőződnie az ajánlattevő alkalmasságáról. Ennek során természetesen alapvető követelmény, hogy az ajánlatkérő a tudomására jutott információkat az ajánlattevő pénzügyi és gazdasági alkalmasságának megállapításán kívül semmilyen más célra nem használhatja fel.

2.4. Az egyenlő bánásmód követelménye

A hátrányos megkülönböztetéstől mentes, az esélyegyenlőséget nem sértő, ám a közbeszerzésben is alkalmazandó bánásmód fogalmát ugyancsak nem a Kbt. definiálja. Az esélyegyenlőség előmozdításának követelménye alapvetően két dimenzióban jelentkezik. Egyrészről az ajánlatkérőnek kell egyenlő bánásmódban részesítenie azokat az ajánlattevőket, akik megfelelő eljárási rend szerint és elfogadható tartalommal tették meg ajánlataikat, másrészről pedig kizárás hatálya alatt áll az olyan ajánlattevő, aki a maga területén az egyenlő bánásmód követelményébe ütköző magatartást tanúsított. Az ilyen jogsértés természetesen csak akkor érvényesül kizáró okként, ha két évnél nem régebbi jogerős közigazgatási vagy bírósági határozat állapította meg, és a magatartás súlyossága miatt az eljáró szerv bírságot alkalmazott. A közbeszerzési törvényt tehát átszövi az egyenlő bánásmód követelménye, a jogalkotó azonban definiálás helyett csupán utal az e tárgyú külön jogszabályra. A Kbt. alapelvi szinten rögzíti, hogy az ajánlatkérőnek esélyegyenlőséget és egyenlő bánásmódot kell alkalmaznia az ajánlattevőkkel szemben.

2.4.1. Esélyegyenlőség, ajánlati biztosíték

Az ajánlati biztosítékról szóló rendelkezések körében találkozunk azzal a követelménnyel, hogy az ajánlati biztosíték mértékét az ajánlattevők esélyegyenlőségének garantálása mellett a felek ajánlati kötöttségének megsértése esetére az ajánlatkérőnél előreláthatólag felmerülő veszteség nagyságrendjére tekintettel kell megállapítani. Ez a megfogalmazás azt a célt szolgálja, hogy ne lehessen az ajánlati biztosíték összegének meghatározásán keresztül tetszőlegesen befolyásolni az ajánlattevői kör összetételét, hiszen ez a verseny tisztaságának nagymértékű sérelmével járna.

2.4.2. Esélyegyenlőség, ajánlattételi határidő

Az esélyegyenlőség elvének az ajánlattételi határidők meghatározása során is érvényesülnie kell. Alapvető cél, hogy az ajánlattevők valóban egyenlő eséllyel tehessenek ajánlatot a közbeszerzési eljárásban.

2.4.3. Egyenlő bánásmód a jogorvoslati eljárásban

Végül az egyenlő bánásmód követelményének érvényesülnie kell a jogorvoslati eljárás során is. Ebben a szakaszban a Közbeszerzési Döntőbizottság gondoskodik arról, hogy a kérelmező és az ellenérdekű ügyfél minden, az eljárás során felvetődött új tényt, előterjesztett kérelmet, nyilatkozatot, valamint a Közbeszerzési Döntőbizottsághoz benyújtott okiratot megismerhessen, és azokkal kapcsolatos álláspontját kifejthesse. Ekkor valósul meg az ügyfelek egyenlő bánásmódban való részesítése.

2.5. Közérdekű tevékenység

Itt a jogalkotó a fogalom meghatározása körében ugyancsak más jogszabályra utal. A közhasznú szervezetekről szóló törvény értelmében közérdekű tevékenységnek minősül a közhasznú, a közszolgálati és az egyéb közcélú szükségletek kielégítését szolgáló tevékenység. A fogalomnak igazából csupán ott van jelentősége, hogy a törvény ajánlatkérőnek minősíti azt a jogi személyt, amelyet közérdekű, de nem ipari vagy kereskedelmi jellegű tevékenység folytatása céljából hoztak létre, illetőleg amely ilyen tevékenységet lát el, feltéve hogy a Kbt. vonatkozó passzusában írt szervezet meghatározó befolyást képes felette gyakorolni, vagy működését többségi részben ilyen szervezet finanszírozza.

2.6. Elektronikus árlejtés, elektronikus hírközlési szolgáltatás, postai szolgáltatás

A közbeszerzési jogot sem hagyta érintetlenül az elektronikus formák megjelenése. Mindez a Kbt. szóhasználatán, fogalomrendszerén is érződik. Az értelmező rendelkezések körében olyan fogalmakkal találkozunk, mint például az elektronikus árlejtés és az elektronikus hírközlési szolgáltatás. Ez utóbbit a jogalkotó nem a Kbt.-ben, hanem az elektronikus hírközlésről szóló törvényben definiálja, vagyis látható, hogy a jogszabályi hivatkozások ennek a területnek is jellemzői. A nyilvános elektronikus hírközlési szolgáltatás fogalmát ezzel szemben a Kbt. határozza meg. Ennek a kivételek szempontjából van jelentősége, ugyanis a törvény értelmében nem kell alkalmazni az általános közbeszerzési eljárásra vonatkozó szabályokat olyan esetben, amikor a beszerzés kizárólagos rendeltetése, hogy lehetővé tegye az ajánlatkérő számára egy vagy több nyilvános elektronikus hírközlési szolgáltatás nyújtását, illetőleg nyilvános elektronikus hírközlő hálózat rendelkezésre bocsátását vagy igénybevételét. Végül a Kbt. a postáról szóló törvénytől némiképp eltérően határozza meg a postai szolgáltatás fogalmát. Ennek hátterében az áll, hogy a közszolgáltatók közbeszerzéseit szabályozó közösségi irányelv a postai irányelvtől eltérő definíciókat tartalmaz. A Kbt. a postáról szóló törvény definícióját annyiban módosítja, hogy a közbeszerzési jogban a postai küldemény fogalmát érintően nem érvényesülnek a külön jogszabályban szereplő tömeghatárok. A Kbt. az irányelveknek megfelelően bevezeti a postai szolgáltatástól eltérő szolgáltatás fogalmát, amelynek körébe például a postaszolgálat-irányítási szolgáltatások tartoznak. E fogalmak később a különös közbeszerzési eljárásokkal foglalkozó fejezetben jelennek meg azzal, hogy az ilyen tevékenységet végző meghatározott szervezetek ajánlatkérőknek minősülnek.

3. A közbeszerzési törvény terminológiája, fogalomrendszere és más jogszabályok

Az önálló vagy legalábbis elkülönülő jogterület jellemzője minden esetben a saját terminológia. A közbeszerzési törvény valóságos tárháza a közbeszerzésre vonatkozó speciális és csak ebben a körben használatos fogalmaknak. E fogalmak többsége az ajánlatkérő és az ajánlattevő jogviszonyában értelmezhető, vagyis egy speciális jogviszony speciális fogalmai mentén rajzolódik ki a közbeszerzési jog. Emellett az is megállapítható, hogy a közbeszerzési jogi fogalmak nemritkán más jogszabályokból merítik jelentésük alapösszetevőit, a végső tartalom azonban a Kbt. keretei között kristályosodik ki. Ezt szemlélteti például a polgári jogi értelemben vett szerződéskötési szabadság, amelyet a közbeszerzési törvény szabályrendszere korlátoz. A felek tehát megkötik szerződésüket, a szabadság azonban korántsem teljes, hiszen sem a partner kiválasztása, sem pedig a szerződés tartalmának meghatározása nincs teljes egészében az ajánlatkérőre bízva, a felek jogviszonyának bizonyos dimenziója azonban - mint később látni fogjuk - már tisztán polgári jogi megítélés alá esik.

3.1. Jogszabályi kapcsolódások a speciális közbeszerzési jogviszonyokban

A közbeszerzési eljárás során számos jogviszony jön létre. Alapvető például az ajánlattevőnek az ajánlatkérőhöz, az ajánlattevőnek az általa igénybe vett alvállalkozóhoz, és mindezen résztvevőknek (ügyfélszervezeteknek) a Döntőbizottsághoz fűződő jogviszonya. A Kbt. vonatkozó részeiben bőven találunk jogszabályi hivatkozásokat, és jól érzékelhető, hogy a szabályozással érintett jogviszonyok korántsem kizárólag a közbeszerzési törvény tükrében vizsgálandók. Előfordul ugyanakkor az is, hogy a Kbt. - más jogszabályra utaló konkrét hivatkozás nélkül - csupán azokat a specialitásokat emeli ki, amelyek az adott jogviszonyt jellemzik, és amelyek révén az ügylet jogi megítélése gyökeresen változik. Mindez pedig annak egyértelmű bizonyítéka, hogy a Kbt. a Ptk.-val a közbeszerzési eljárás alapján megkötött szerződések tekintetében a specialitás viszonyában áll.

3.2. Az ajánlatkérő és a nyertes ajánlattevő jogviszonya, polgári jogi eredetű fogalmak a közbeszerzésben

A közbeszerzési jog a törvény alkalmazási körében felülírja a Polgári Törvénykönyvből is levezethető általános elvet, miszerint a felek egymással szabadon köthetnek szerződéseket. Az ajánlatkérő és az ajánlattevő között az eljárás eredményeképpen visszterhes szerződés jön létre, ám az ajánlatkérő kizárólag a közbeszerzési törvényben foglalt eljárási rend és szempontrendszer alapján dönthet abban a kérdésben, hogy kivel köti meg a szerződést. A közbeszerzési törvény a polgári jogból ismert ajánlati kötöttségnek a közbeszerzési eljárásokra specializált meghatározását adja, vagyis látható, hogy közbeszerzési jogunkban egyes polgári jogi fogalmak önálló jogterületi megvilágításba kerülnek.

3.3. Az ajánlati kötöttség és a szerződéses szabadság korlátai

Az ajánlati kötöttség polgári jogi szabálya közbeszerzési jogi kötelezettségként jelenik meg, amikor a jogalkotó rögzíti, hogy eredményes közbeszerzési eljárás alapján a szerződést a nyertes ajánlattevővel kell az ajánlati felhívás, a dokumentáció és az ajánlat tartalmának megfelelően írásban megkötni. Ez utóbbi rendelkezés pedig az ajánlati kötöttség jegyében magában foglalja a nyertes ajánlattevőként szerződő fél szerződéskötési kötelezettségét azzal az alvállalkozóval is, akivel szemben ezt az ajánlatkérői felhívásra történt nevesítés útján vállalta.

3.3.1. Közigazgatási jellegű jogviszony

A számos értelmezési nehézség és gyakorlati vita ellenére megállapítható, hogy a felek alapvetően polgári jogi jellegű, de legalábbis ilyen jegyeket bőven hordozó jogviszonyát egyfajta közigazgatási keretbe szorítja a közbeszerzési törvény. Abban a kérdésben tehát, hogy kivel köt szerződést az ajánlatkérő, polgári jogi alapon, a szerződéses szabadság jegyében dönteni nem lehet, a felek közötti jogviszony azonban főbb jegyeit tekintve mégis polgári jogi jellegű. Fennáll tehát egy szerződéskötési kötelezettség, a közbeszerzési eljárás alapján megkötött szerződésekre azonban - néhány kivételtől eltekintve - a Polgári Törvénykönyv rendelkezéseit kell alkalmazni.

3.3.2. Speciális szabályok

Az eltérő szabályozás körében csupán példaként említjük meg, hogy semmis a közbeszerzési eljárás alapján megkötött szerződés azon rendelkezése, amely kizárja vagy korlátozza az ajánlatkérő szerződésszegése esetére irányadó jogkövetkezmények alkalmazását, illetőleg amely a Ptk. késedelmi kamatra vonatkozó rendelkezéseitől a jogosult terhére tér el. További lényeges különbség a közbeszerzési eljárás alapján létrejött és a tisztán polgári jogi alapon álló szerződések között, hogy az első esetben az ajánlatkérő az általa nyújtandó ellenszolgáltatással szemben csak a jogosult által elismert, egynemű és lejárt követelését számíthatja be (beszámítás).

3.4. Teljesítésigazolás a közbeszerzésben

Az ajánlatkérő és a nyertes ajánlattevő polgári jogi jegyeket hordozó szerződésének közigazgatási kereteit szemlélteti az a jogszabályi rendelkezés is, amely szerint az ajánlatkérőként szerződő fél a szerződés teljesítésének elismeréséről, vagy az elismerés megtagadásáról legkésőbb az ajánlattevőként szerződő fél teljesítésétől, vagy az erről szóló írásbeli értesítés kézhezvételétől számított tizenöt napon belül írásban köteles nyilatkozni. Idekapcsolódik, de az építési beruházás megvalósítására kötött építési szerződésre nézve irányadó az a szabály, hogy amennyiben az ajánlatkérő az ajánlattevő írásbeli értesítése ellenére a törvényes határidőt követő tizenöt napon belül sem kezdi meg az átadás-átvételi eljárást, akkor az ajánlattevő kérésére köteles kiadni a teljesítésigazolást.

3.5. A jogosult ellenszolgáltatása, kikényszerítés

Kötelező érvénnyel rendezi a törvény azt is, hogy az ajánlatkérő mikor köteles teljesíteni saját ellenszolgáltatását, illetőleg hogy az végső soron milyen módon és milyen eszközzel kényszeríthető ki. Ebben a körben egyrészt az ajánlattevő közbeszerzési jogi és polgári jogi szempontból megfelelő teljesítésének van jelentősége, másrészt pedig annak, hogy a jogalkotó nem pusztán polgári jogi alapon állva igyekszik garanciát nyújtani az ajánlattevőnek arra, hogy megfelelő teljesítés esetén hozzá fog jutni munkája ellenértékéhez. A törvény értelmében az ajánlatkérő köteles az ajánlattevőnek a szerződésben meghatározott és tartalommal való teljesítésétől számított legkésőbb harminc napon belül az ellenszolgáltatást teljesíteni, kivéve ha a felek az ellenszolgáltatás halasztott vagy részletekben történő teljesítésében állapodtak meg. Anélkül, hogy a vonatkozó és hasonló természetű rendelkezéseket tovább részleteznénk, megállapítható, hogy a jogalkotó speciális jogi eszközökkel avatkozik a felek jogviszonyába, és igyekszik az ajánlatkérővel szerződő jogalanyok számára garanciákat nyújtani. Ezáltal ugyancsak speciális jogviszonyok jönnek létre, hiszen a nyertes ajánlattevő a közbeszerzési törvény alapján, a közbeszerzési törvény kínálta eszközökkel léphet fel a vele eredményes közbeszerzési eljárás alapján polgári jogi szerződést kötő ajánlatkérővel szemben, vagyis a speciális jogviszony speciális jogérvényesítést tesz lehetővé. A szerződő felek tehát nem járhatnak el egymással szemben olyan szabadon, mint egy tisztán polgári jogi jogviszonyban, hanem egyes magatartásokhoz a törvény erejénél fogva fűződnek jogkövetkezmények. A jogviszony ebből eredően közigazgatási jellegű, hiszen közérdek fűződik ahhoz, hogy a közpénzek felhasználása nyomon követhető legyen, és ahhoz is, hogy a jogviszony létrejöttétől annak lezárultáig jogbiztonság uralkodjék.

3.6. Szerződésmódosítás, változás a felek személyében

Végül érdemes némi figyelmet fordítani a feleknek a már létrejött szerződés keretében gyakorolható jogaira. A Kbt. a Ptk.-t "egyebekben" rendeli alkalmazni, vagyis látható, hogy a közbeszerzési jogviszonynak kizárólag azok a vetületei vizsgálhatók polgári jogi alapon, amelyekre nézve a Kbt. nem tartalmaz speciális rendelkezéseket. A polgári jogban a felek közös megegyezéssel szabadon módosíthatják szerződéseiket, a közbeszerzési eljárás alapján létrejött szerződés azonban kívül esik a tetszőlegesen módosítható megállapodások körén.

3.6.1. Szerződésmódosítási korlátozás a Kbt.-ben

A Kbt. értelmében a felek csak akkor módosíthatják a szerződésnek a felhívás, a dokumentáció feltételei, illetőleg az ajánlat tartalma alapján meghatározott részét, ha a szerződéskötést követően - a szerződéskötéskor előre nem látható ok következtében - beállott körülmény miatt a szerződés valamelyik fél lényeges jogos érdekét sértené.

3.6.2. Változás az alvállalkozó személyében

Ugyancsak érdekes annak szabályozása, hogy mely esetben következhet be változás a nyertes ajánlattevő alvállalkozójának személyében. A Kbt. főszabálya, hogy az ajánlattevőként szerződő fél teljesítésében - ha az ajánlatkérő a felhívásban előírta a közbeszerzés értékének tíz százalékát meghaladó mértékben igénybe venni kívánt alvállalkozó megjelölését - csak az ajánlatban nevesített alvállalkozó működhet közre. Ebben az esetben az alvállalkozó sem vehet igénybe saját teljesítésének tíz százalékát meghaladó mértékben teljesítési segédet. Ha a szerződéskötést követően - a szerződéskötéskor előre nem látható ok következtében - beállott lényeges körülmény miatt a szerződés vagy annak egy része nem lenne teljesíthető a megjelölt alvállalkozóval, az ajánlatkérőként szerződő fél más megjelölt szervezet közreműködéséhez is hozzájárulhat, ha az megfelel a közbeszerzési eljárásban az alvállalkozóra meghatározott követelményeknek.

Mindezek tehát jól szemléltetik, hogy a Kbt. megszorításokat tartalmaz a Polgári Törvénykönyvben lefektetett elvekhez képest, és a civil kódex "egyebekben" való alkalmazására utaló passzus a közbeszerzési törvény elsődlegességének tolmácsjegye.

3.7. A nyertes ajánlattevő és az alvállalkozó jogviszonya; kapcsolat a szerződés kötelezetti oldalán

Ennek a jogviszonynak a vizsgálata is segítséget nyújthat speciális közbeszerzési jogi fogalmak számbavételében és megvilágításában. A nyertes ajánlattevő és a teljesítésbe bevonni kívánt alvállalkozó alapvetően polgári jogi jellegű jogviszonyát speciális keretek közé szorítják a közbeszerzési törvény kötelező erejű rendelkezései. Ebben az esetben sem érvényesül korlátlanul a szerződéses szabadság elve, ugyanis nem lehet akárki a közbeszerzés értékének tíz százalékát meghaladó mértékben igénybe venni kívánt alvállalkozó. A közbeszerzési eljárásban speciális alkalmassági feltételek érvényesülnek, azt pedig, hogy az adott résztvevővel (ajánlattevővel vagy alvállalkozóval) szemben nem állnak fenn kizáró okok, a törvényben meghatározott módokon lehet igazolni. A nyertes ajánlattevő és a tíz százalék feletti mértékben igénybe venni kívánt alvállalkozó közbeszerzési törvénynek megfelelő szerződésére nézve ezt meghaladóan a Polgári Törvénykönyv rendelkezései vonatkoznak. Ha tehát a felek között polgári jogi alapon, és nem a közbeszerzési törvény megsértése miatt támad jogvita, akkor a bíróságnak van joghatósága.

A gyakorlatban még nem teljesen egységes annak jogi megítélése, hogy az ajánlatban nevesített, a teljesítésből azonban mellőzött alvállalkozó melyik jogszabályra hivatkozással, és melyik jogalkalmazóhoz folyamodhat jogorvoslatért.

3.8. Elhatárolás a jogorvoslatra vonatkozó szabályok mentén, a jogorvoslat irányadó joga

3.8.1. Jogorvoslati fórumrendszer

3.8.1.1. Hatáskör

A felek közötti jogviszony sajátosan polgári, egyszersmind azonban sajátosan közbeszerzési jogi jellegét érzékelteti a közbeszerzési törvény jogorvoslatra vonatkozó szabályai körében szereplő azon rendelkezés is, amely szerint néhány kivételtől eltekintve a közbeszerzési szerződés alapján megkötött szerződéssel kapcsolatos jogvita, illetőleg a közbeszerzési eljárással összefüggő polgári jogi igények elbírálása a bíróság, és nem a Döntőbizottság hatáskörébe tartozik.

3.8.1.2. A polgári jogi igény érvényesítésének előfeltétele

A közbeszerzésre, illetőleg a közbeszerzési eljárásra vonatkozó jogszabályok megsértésére alapított bármely polgári igény esetén először a Döntőbizottságnak, vagy pedig jogorvoslati eljárás eredményeképpen a felülvizsgálatra jogosult bíróságnak kell a jogsértés tényét a közbeszerzési törvény alapján megállapítania, és a sérelmet szenvedett fél csupán ezt követően (ezzel a feltétellel) érvényesítheti bíróság előtt a jogsértésből eredő polgári jogi igényét. Összegezve tehát, akkor előfeltétele a bírósági jogérvényesítésnek a Döntőbizottság jogsértést megállapító határozata, ha a polgári jogi igény alapjául szolgáló magatartás közbeszerzési törvénybe ütközés miatt, tehát közbeszerzési jogi alapon jogellenes. Ha azonban az adott jogalany eljárása nem ütközik ugyan a közbeszerzési törvénybe, ám a panaszosnak mégis kárt okoz, avagy őt egyéb okból igényérvényesítésre készteti, akkor az eljárásra a polgári bíróságnak van hatásköre. Erre jó példa a szerződéssel kapcsolatos kötbérigény szülte jogvita, avagy egyéb olyan fellépés, amelyre a szerződés valamely rendelkezése, nem pedig a Kbt. szolgáltat okot. Ilyenkor kezdettől fogva a Polgári Törvénykönyv kerül alkalmazásra, vagyis a jogvita tisztán polgári jogi természetű.

3.8.1.3. Jogsértés megállapítása a közbeszerzési jog alapján

A közbeszerzési jog alapján állva kell például a jogsértést megállapítani olyan esetben, amikor a szerződést nem a közbeszerzési eljárás alapján nyertes ajánlattevőként szerződő fél teljesíti, vagy pedig a nyertes ajánlattevő jogellenesen von be alvállalkozót a teljesítésbe. Ezek a magatartások egyértelműen a közbeszerzési törvénybe ütköznek, így jogellenessé kizárólag az erre jogosult központi költségvetési szerv, a Közbeszerzések Tanácsa, vagy pedig az e szerv által meghozott határozatot jogorvoslati eljárás keretében elbíráló bíróság által nyilváníthatóak. A Döntőbizottság csupán a közbeszerzési törvénybe ütközés megállapítására jogosult, ezzel szemben a polgári jogi igények elbírálása már a bíróság hatáskörébe tartozik.

3.8.1.4. Szerződés érvénytelenségének megállapítása iránti kérelem

A Kbt. nem zárja ki, hogy az érdekelt fél a közbeszerzési eljárás alapján megkötött szerződés érvénytelenségének megállapítását kérje, ennek megítélésére azonban kizárólag polgári bíróság jogosult. A Közbeszerzési Döntőbizottság által meghozott határozatot felülvizsgáló közigazgatási bíróság ebben a kérdésben nem foglalhat állást, hiszen csupán azt vizsgálja, hogy a határozat megfelel-e a jogszabályoknak. A polgári jogi értelemben vett semmisség tehát a közbeszerzési jog eszközrendszere tükrében nem értelmezhető, vagyis kizárólag külön eljárásban, külön jogszabály alapján kerülhet sor ilyen következtetés levonására.

3.8.1.5. Elhatárolási problémák

Mivel az elhatárolás még mindig bizonytalan kissé, a gyakorlat ezen a területen számos jogvitát szül. Nem teljesen egyértelmű például annak jogi megítélése, hogy az alvállalkozó jogtalan mellőzésével teljesített szerződés szülte jogvita elsődlegesen közbeszerzési jogi, avagy tisztán polgári jogi alapon bírálandó el. A joggyakorlat az előbbi megközelítést látszik igazolni, a törvény azonban erre nézve egyértelmű eligazítást nem ad.

3.8.2. Alkalmazott jog

A Közbeszerzések Tanácsa Közbeszerzési Döntőbizottságának határozata ellen természetesen lehet jogorvoslattal élni, és a végső döntést ilyen esetben a felülvizsgálatra jogosult bíróság fogja meghozni, látható azonban, hogy a közbeszerzési jogban önálló jogalkalmazó szerv jár el a törvény által kijelölt keretek között. Ez a szerv a közbeszerzési törvényt alkalmazza a közbeszerzési törvényben foglalt speciális eljárási rend szerint, és csak annyiban követi a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) előírásait, amennyiben a közbeszerzési törvény eltérően nem rendelkezik. A jogalkotó esetenként kifejezetten rögzíti, hogy a közbeszerzési eljárásban a Ket. bizonyos rendelkezései egyáltalán nem alkalmazhatóak.

A Döntőbizottság tehát közigazgatási hatósági eljárást folytat le a közbeszerzési törvény specialitásai által meghatározott módon. Mindennek tükrében a közbeszerzési jog olyan, polgári jogi vonásokkal gazdagon átszőtt, de a közigazgatási joghoz is több szállal kötődő jogterület, amely speciális eljárási szabályok szerint működő jogalkalmazó szervvel is rendelkezik. E tekintetben a közbeszerzési jog rokon vonásokat mutat a versenyjoggal és a fogyasztóvédelmi joggal.

Figyelem! Kérjük az értelmezésénél a megjelenés időpontját (2008. november 14.) vegye figyelembe!

Nyomtatás Főoldalra Nyomtatás Nyomtatás A lap tetejére A lap tetejére